ПРОКУРОР – СУБЪЕКТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
Г.С. Брусалинская, прокурор отдела по надзору за исполнением законов в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики
Общей теорией права законодательная инициатива определяется как официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой. Законодательная инициатива – первая стадия законодательного процесса, то есть предусмотренного, как правило, конституцией порядка принятия закона, которая влечет за собой обязанность законодательного органа рассмотреть данный законопроект на своем заседании.
Согласно статье 64 Конституции Приднестровской Молдавской Республики право законодательной инициативы принадлежит Президенту Приднестровской Молдавской Республики, депутатам Верховного Совета, Прокурору Приднестровской Молдавской Республики, районным и городским советам народных депутатов, а также Конституционному, Верховному и Арбитражному судам Приднестровской Молдавской Республики по вопросам их ведения, республиканским объединениям профессиональных союзов по трудовым и социально-экономическим вопросам.
Субъекты законодательной инициативы участвуют в законотворческом процессе в Верховном Совете на всех его стадиях (за исключением голосования в законодательных органах, так как этим правом обладают только депутаты Верховного Совета) на равных основаниях и не могут быть в этом ограничены, если иное не предусмотрено действующей Конституцией.
За Прокурором республики указанное право закреплено еще и статьей 10 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики». В силу названной статьи Прокурор Приднестровской Молдавской Республики вправе обратиться в Верховный Совет по вопросам, требующим толкования закона, в Конституционный суд – с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемому вопросу на его заседании.
В Российской Федерации до 1993 года право законодательной инициативы было предоставлено Прокурору Российской Федерации и прокурорам республик в составе России статьей 8 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года, на основании которой каждый из указанных прокуроров вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции, а также обращаться в Верховный Совет соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования закона.
Однако в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор России и прокуроры республик не значатся среди субъектов законодательной инициативы (статья 104). И так как никакие законы не могут противоречить Конституции, во вновь принятом 18 октября 1995 года Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» соответствующее право Генерального прокурора России и прокуроров республик отражения не нашло.
Но статья 9 указанного Закона гласит: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов».
А это означает, что до решения вопроса о наделении прокуроров правом законодательной инициативы, принадлежавшим им ранее, теперь на внесение и утверждение законопроектов, предложенных прокуратурой, потребуется значительно больше времени.
Система органов прокуратуры нашей республики заинтересована как в общем совершенствовании приднестровского законодательства, что позволяет работникам прокуратуры всех уровней должным образом выполнять свои служебные обязанности, так и в том, чтобы это законодательство, по крайней мере, не ущемляло их права как представителей государства, а еще больше максимально соответствовало им.
Следует отметить, что прокуроры, осуществляя надзор за точным единообразным исполнением законов, могут более квалифицированно, чем другие государственные органы и должностные лица, в том числе и наделенные правом законодательной инициативы, судить об эффективности того или иного закона. К тому же далеко не все области государственного, экономического и социально-культурного строительства в условиях реализации правовой реформы получили свое законодательное урегулирование. Эти пробелы законодательства должны быть восполнены. В существенной степени это касается проблем уголовного и уголовно-процессуального законодательства, хозяйственного, коммерческого, предпринимательского, а также гражданско-процессуального права.
Появляются новые составы преступлений, ответственность за которые не была предусмотрена в уголовном законодательстве и, наоборот, немало составов преступлений подлежало исключению из уголовного кодекса. По предложениям Генерального прокурора Российской Федерации, внесенным порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение.
Аналогичная вышеописанной ситуация имеет место сегодня и в Республике Молдова. Ранее статьей 9 Закона «О Прокуратуре Республики Молдова» от 29 января 1992 года за Прокурором Республики Молдова было закреплено право законодательной инициативы. Кроме этого, он мог вносить в Парламент представления по вопросам, требующим толкования законов.
Однако ни статьей 73 (о субъектах права законодательной инициативы), ни частью 3 статьи 124 действующей Конституции Республики Молдова от 29 июля 1994 года (о полномочиях и структуре органов прокуратуры) прокуратуре не предоставлено названное право, что отражается и на качестве законодательных актов, нуждающихся в изменении и дополнении.
Таким образом, несмотря на то, что Приднестровская Молдавская Республика – молодое государство, находящееся в процессе становления и развития, в отличие от Республики Молдова и Российской Федерации у нас в области совершенствования законодательства органам прокуратуры предоставлено больше полномочий, что, в конечном итоге, играет немаловажную роль при защите прав и охраняемых законом интересов граждан.
Прокурором республики за время существования Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики было внесено в порядке законодательных инициатив немало законопроектов, большинство из которых принято. Вместе с тем есть и отклоненные.
Многие из направленных заключений Прокурора Приднестровской Молдавской Республики были учтены Верховным Советом при последующей доработке законопроектов. Представители органов прокуратуры принимали участие в заседаниях рабочих групп при обсуждении таких законопроектов, как Уголовный, Уголовно-исполнительный, Гражданский процессуальный и другие недавно принятые Кодексы Приднестровской Молдавской Республики. Предметом изучения республиканской Прокуратуры были практически все законопроекты, регулирующие проблемы правового обеспечения борьбы с преступностью. Участие прокуроров заключалось не только в подготовке заключений, но и в активной работе групп по подготовке и доработке законопроектов при их обсуждении в комитетах Верховного Совета, проведении «круглых столов», участии в пленарных заседаниях Верховного Совета, пресс-конференциях и других мероприятиях.
В 2002 году Прокурором Приднестровской Молдавской Республики была внесена законодательная инициатива «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Приднестровской Молдавской Республики». В соответствии с этой инициативой в статью 24 Гражданского процессуального кодекса республики, принятого 22 июля 2002 года, но нуждающегося в доработке, было предложено внести изменения, в силу которых отвод, заявленный судье, должен разрешаться другим составом суда, а судья, которому заявлен отвод, не может участвовать в его разрешении.
Однако следует отметить, что данная инициатива в 2003 году была отозвана Прокурором республики для того, чтобы в дальнейшем более тщательно разработать указанную процедуру не только в отношении гражданского, но и уголовного процессов. Необходимость внесения данных законопроектов Прокуратура Приднестровской Молдавской Республики обосновывала тем, что в результате анализа прокурорской практики были установлены случаи необоснованного заявления судьями самоотвода в целях уклонения от рассмотрения наиболее сложных гражданских дел. В отношении же уголовных дел, когда нередко имеет место содержание людей под стражей, затягивание их рассмотрения по названной причине вообще недопустимо, так как может привести к нарушению конституционных прав граждан.
Республиканской Прокуратурой в 2001 году был разработан и внесен в Верховный Совет на рассмотрение законопроект «О внесении изменений и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс Приднестровской Молдавской Республики». Необходимость законопроекта обосновывалась тем, что Арбитражный процессуальный кодекс противоречил Конституции Приднестровской Молдавской Республики в новой редакции, принятой 30 июня 2002 года, и вступал в коллизию с Законом ПМР «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» (с изменениями и дополнениями), так как ограничивал, по сравнению с названным законом, права прокурора на участие в арбитражном процессе, а значит, и других участников процесса, права которых прокурор отстаивает и защищает в судебном заседании.
В заключении хотелось бы отметить, что жизнь закона – это и жизнь общества, его граждан, которые наряду с правоохранительными органами, выражая свое мнение, также участвуют в разработке и совершенствовании действующего законодательства. Действие закона как «визитной карточки» государства зависит от всех.
